“Verplichte kost voor samenwerkingsverbanden”

Uit verschillende onderzoeken blijkt dat samenwerkingsverbanden nog heel wat kunnen verbeteren aan hun plan- en verantwoordingssystematiek. Daarom heeft het Steunpunt Passend Onderwijs (SPO) daarvoor een handreiking laten ontwikkelen. We praten erover met Jan Houwing, die als directeur-bestuurder van samenwerkingsverband vo Groningen Stad meewerkte aan de ontwikkeling van de handreiking. Bij het opstellen van het bestuursverslag en de jaarrekening 2019 maakte zijn samenwerkingsverband als een van de eerste gebruik van het instrument. Wat zijn de bevindingen?

Allereerst benadrukt Houwing dat het gebruik van de ‘Handreiking voor het verbeteren van de kwaliteit van beleidsdocumenten’ wat hem betreft hand in hand gaat met de ‘Handreiking Kwaliteitszorg’ die het Steunpunt Passend Onderwijs min of meer gelijktijdig heeft laten ontwikkelen. Bij beide handreikingen zijn professionals uit samenwerkingsverbanden betrokken. “Ik vind dat deze twee handreikingen onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden,” stelt Houwing, “want als het goed is hangen beleidsontwikkeling, verantwoording en kwaliteitszorg nauw met elkaar samen.”

Geen blauwdruk

Dat zien we ook terug in de opzet en inhoud van de handreiking voor het verbeteren van beleidsdocumenten waar Houwing aan meewerkte: die heeft nadrukkelijk betrekking op de gehele PDCA-cyclus. In de inleiding lezen we: ‘Verantwoording (bijvoorbeeld via het jaarverslag) is het sluitstuk van die cyclus. Als de kwaliteit van de plannen echter matig of slecht is, kan de kwaliteit van de tussentijdse rapportages en de verantwoordingsdocumenten nooit goed zijn.’

De handreiking is in opdracht van het SPO ontwikkeld door Infinite Financieel in samenwerking met een begeleidingsgroep van vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden passend onderwijs (waaronder Houwing), de PO-Raad en de VO-raad. De handreiking biedt geen blauwdruk of format voor het schrijven van plannen en verantwoordingsdocumenten. Er zijn daarvoor verschillende mogelijkheden en het is van belang dat samenwerkingsverbanden kiezen voor een manier die het beste past bij de eigen structuur, cultuur en regio. Wel biedt de handreiking een theoretische onderbouwing en praktische tips aan de hand waarvan samenwerkingsverbanden hun eigen plan- en verantwoordingssystematiek onder de loep kunnen nemen en kunnen verbeteren.

Doelgerichtheid

Dat het belangrijk is om dat te doen, blijkt uit verschillende onderzoeken van de Algemene Rekenkamer, de Onderwijsinspectie, de Onderwijsraad en OCW. Die concluderen allemaal dat er nog wel wat is te verbeteren in de plan- en verantwoordingscyclus van samenwerkingsverbanden. Houwing bevestigt dat en stelt dat het gaat om een weerbarstige problematiek, met name als het erom gaat zicht te krijgen op de doelmatigheid van de activiteiten van samenwerkingsverbanden.

“Doelmatig wil zeggen dat je feiten en bewijzen hebt over wat wel en niet werkt”, legt Houwing uit. “Maar dat is heel lastig. Als je dat wetenschappelijk verantwoord wilt doen, dan zou je bijvoorbeeld ook met controlegroepen moeten gaan werken. Dat is niet realistisch. Daarom benadrukken we in de handreiking vooral dat de activiteiten doelgericht moeten zijn; dat wil zeggen dat je als samenwerkingsverband niet zozeer bewijzen, maar wel ideeën hebt over wat wel en wat niet werkt.”

“We hebben meer zicht gekregen op waar het geld aan is besteed en wat het heeft opgeleverd”

Vanzelfsprekend is doelgerichtheid alleen te bewerkstelligen als de doelen helder zijn. Dat is onvoldoende het geval. De landelijke doelen van passend onderwijs zijn in de afgelopen jaren gaandeweg immers veranderd, zo blijkt ook uit de recent gepubliceerde landelijke evaluatie van passend onderwijs. “Gevolg daarvan is dat samenwerkingsverbanden worden afgerekend op doelen
die van tevoren niet bekend waren”, zegt Houwing. “Dat is iets dat op landelijk niveau beter moet. Maar vervolgens is het aan de samenwerkingsverbanden om vast te stellen hoe ze het beste aan de landelijke doelen kunnen werken. En daarbij kunnen de twee handreikingen zeker helpen.”

Veel woorden

Bij het opstellen van het bestuursverslag en de jaarrekening 2019 gebruikte het samenwerkingsverband van Houwing de handreiking als leidraad. Wat waren zijn ervaringen? “Dat het een enorme klus is om je goed te verantwoorden. Natuurlijk waren we al gewend om onze uitgaven in beeld te brengen, maar om meer grip te krijgen op de doelgerichtheid ervan, beveelt de handreiking aan om dat veel preciezer te doen. Per uitgave hebben we zes aspecten bekeken, bijvoorbeeld wat het doel van de uitgave was, welk resultaat we wilden bereiken en welke activiteiten met het betreffende bedrag zijn uitgevoerd. We hadden alle uitgaven ondergebracht in twintig categorieën en hebben van al die categorieën de zes factoren in kaart gebracht. Dat was een hele klus, vooral omdat het de eerste keer was dat we dit zo uitgebreid deden. Maar die investering was zeker de moeite waard, want we hebben op deze manier veel meer zicht gekregen op waar het geld aan is besteed en wat het heeft opgeleverd.”

Het resultaat – een lijvig document van zo’n zestig pagina’s – is voor een kritische reflectie voorgelegd aan Infinite Financieel. Die adviseerde onder andere om ook een bondiger samenvatting te maken voor derden. Een goed advies, vindt Houwing. “Omdat je op deze manier erg veel woorden nodig hebt om te beschrijven wat je doet, is het document niet zo toegankelijk voor derden. Je doet dit in de eerste plaats voor jezelf: je wilt weten wat je hebt gedaan en wat het effect is. Maar het is ook belangrijk dat je belanghebbenden kunt laten zien dat je de middelen goed hebt ingezet en dat leerlingen ervan hebben geprofiteerd. Tip is dan ook: maak naast de minutieuze verantwoording een kort en bondige samenvatting voor derden.”

Theoretische onderbouwing

Gevraagd naar de belangrijkste winst van de handreiking, noemt Houwing de kritische reflectie op het eigen handelen. Hij verwijst daarbij met name naar de theoretische onderbouwing in de handreiking. “Ik vond het bijzonder nuttig om kennis te nemen van de theoretische onderbouwing in zowel de handreiking beleidsdocumenten als de handreiking kwaliteitszorg. Wij hebben daar echt
veel aan gehad. Die kennis gaf ons bijvoorbeeld handvatten om onze kritische prestatie-indicatoren vast te stellen, om antwoord te geven op de vraag ‘wat hebben we gedaan?, maar óók op de belangrijke vraag ‘wat staat ons te doen?’ Zo helpen de handreikingen je als samenwerkingsverband om het eigen handelen kritisch te beschouwen én te verbeteren. Beide handreikingen – en met name de theoretische onderbouwing – zouden daarom verplichte kost moeten zijn voor samenwerkingsverbanden passend onderwijs.”